就业帮扶
?
??? 人社事业发展“十三五”规划纲要提出，加强对就业困难人员的就业援助，规范公益性岗位开发和管理，对就业困难人员实行实名制动态管理和分类帮扶，确保零就业家庭、最低生活保障家庭等困难家庭至少有一人就业。对于那些贫困家庭中的就业困难人员，国家要求开展就业救助以帮助他们通过再就业实现摆脱贫困的目的。那么，如何更好地发挥就业救助在促进贫困人员就业中的作用？近日记者采访了有关专家。
?
让有就业能力的人都有工作——访中国人民大学劳动人事学院教授韩克庆
???
??? 以政府为主体的就业保护政策
记者：从社会救助的政策范畴考虑，就业救助具有什么特点？
韩克庆：社会救助是国家和其他社会主体对于低收入公民给予的物质帮助或精神救助，以维持其基本生活需求，保障其最低生活水平的各种措施。其中，有一部分人具有劳动能力却处于失业状态，这就需要通过人社部门对他们开展就业帮扶。我认为，就业救助具有以下几个特点：
首先，就业救助是以政府为主体的就业保护政策。就业救助不是依靠市场力量实现就业的经济政策，更不是依靠个人能力、家庭关系或者其他资源而获得就业机会。就业救助的政府责任，不但体现在国家通过立法对就业援助项目进行规定，还表现在国家通过财政支出支持就业救助项目的实施。
其次，就业救助是基于收入调查的社会救助项目。
最后，就业救助是以贫困线为标准的社会救助项目。就业救助的准入标准是个人净收入是否达到贫困线。这里所说的个人净收入，不但包括个人是否领取失业保险金，还包括个人获得的生活救助金以及低于贫困线的那部分收入。就业救助与两个重要的制度设计相关联：一是维持最低生活水平的生活救助制度，二是法定最低工资制度。通常来看，即便是能够进入就业救助的范围，如果工作所得低于贫困线，也会使就业救助对象重新退回到非工作状态；如果工作所得高于贫困线但是低于法定最低工资，就业救助对象参加工作的动力依然有限。
记者：就业救助的对象有哪些人？
韩克庆：就业救助的对象目前在我国有三种说法。
第一种说法是就业困难群体或者就业困难人员。《就业促进法》第52条规定：“就业困难人员是指因身体状况、技能水平、家庭因素、失去土地等原因难以实现就业，以及连续失业一定时间仍未能实现就业的人员，就业困难人员的具体范围，由省、自治区、直辖市人民政府根据本行政区域的实际情况规定。”
第二种说法是在劳动力市场上缺乏就业竞争力，仅仅依靠自身力量无法实现就业的社会群体。在人力资源社会保障部、中国残疾人联合会发布的《关于开展2016年就业援助月专项活动的通知》中，就业援助对象包括四类人员：一是符合认定条件的就业困难人员；二是残疾登记失业人员；三是最低生活保障家庭中有劳动能力并处于失业状态的人员；四是本地区确定的困难家庭离校未就业毕业生、因病致贫家庭成员、失地人员等其他援助对象。
第三种说法是贫困群体。《社会救助暂行办法》中的对象主要是低保家庭中的就业困难人员。《社会救助暂行办法》第43条规定：“最低生活保障家庭有劳动能力的成员均处于失业状态的，县级以上地方人民政府应当采取有针对性的措施，确保该家庭至少有一人就业。”可见，《社会救助暂行办法》中规定的就业救助对象，是最低生活保障家庭中有劳动能力并处于失业状态的成员。
我认为，就业救助对象，应是有就业能力而没有工作的贫困者。
就业救助的国际经验
记者：国际上主要国家在就业救助方面普遍采取的措施有哪些？
韩克庆：对于困难人员的就业救助，国际上的做法主要有以下几种。
第一，建立完备的失业保险金、失业救济金或失业津贴体系。英国作为老牌资本主义国家，也是世界上第一个号称建成“福利国家”的国家；德国则是世界上最早建成全面的社会保险体系的国家。英德两国在历史上都有完备的社会（失业）保险体系，作为劳动力市场的制度支撑。
第二，重视教育培训的作用。上个世纪80年代以来，以教育、培训为措施的积极性福利，逐渐成为各个国家社会福利建设的重要方面，强调劳动力市场的人力资本投资，强调个人通过努力提升福利水平。德国、瑞典等不同于自由主义福利体制的国家，也都进行了自由主义路径的福利改革。英国、德国的就业救助政策，则强调通过对就业困难群体和青年人的教育培训项目，来提升其就业机会。
第三，就业服务及机构的职能转变。就业服务是就业救助的重要环节。德国通过哈茨改革，在劳动局下设就业人事服务机构，此后，进一步实现劳动局的职能转变，建立就业中心。英国自《贝弗里奇报告》出台之日始，就重视保险服务和人员建设。就业服务是就业救助的重要环节，机构是服务得以存在的前提。通过就业服务机构建设，将就业救助的触角伸向社会各个角度、各个阶层，确保了制度的有效实施。
完善政策促进受助对象就业
记者：我国就业救助在制度定位、制度设计、制度衔接等方面，还有哪些问题需要完善？
韩克庆：一是明确就业救助在社会救助中的位置。目前我国的社会救助体系，包含最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助和临时救助八项基本救助项目。如何确立就业救助在社会救助体系中的位置、就业救助与最低生活保障的边界、福利依赖与工作激励的关系、就业救助和临时救助的关系，迫切需要进行理论解答。此外，作为一项就业保护政策，就业救助在劳动力市场中的位置，就业救助与劳动力市场配置、产业结构调整，以及领取福利津贴者的劳动参与率、就业率与失业率的相互关系等一系列问题，都需要认真考虑。
其次，完善就业救助的制度设计。就业救助是以领取福利津贴为主，以工作优先为原则提供公益性岗位，还是为有劳动能力的贫困者提供小额贷款、税费补贴等财政措施来激励其就业创业，仍然需要进行详细论证。就业救助的制度设计，需要结合我国宏观经济社会发展背景，并围绕制度目标进行具体的方案设计。同时，做好就业救助与其他经济政策特别是相关社会政策的配套衔接工作尤为重要。
第三，做好就业救助的制度衔接。包括做好与失业保险制度的配套衔接、与无就业能力者的生活救助制度的配套衔接，做好社会政策与经济政策的衔接、政府有关部门之间的衔接，做好政府部门与社会组织的衔接、贫困与脱贫的衔接等。（李小彤）
?
政社合力 给就业困难人员一片天
??? 上海静安区安吉乐助业服务所是一家以满足社区就业困难人群多元化需求为目标，帮助他们融入社会、促进就业，通过项目化操作方式，开展通过社会组织对社区内各类就业困难人员进行常态化促进就业的服务工作的社会组织。自2010年2月成立以来，安吉乐通过社区接待、声讯服务、网络服务和举办主题活动等方式，为社区求职者提供助业服务两万余人次，岗位推荐9000余人次，成功帮助社区困难人群实现就业3000余人次。
社会组织作为就业困难人员一个重要的就业渠道，在促进就业中扮演着重要的角色。为充分挖掘社会组织吸纳就业的潜力，政府应通过降低准入门槛，加大向社会组织购买服务的支持力度，为社会组织发展创造良好的环境和条件。
社会组织对促进创业就业有积极作用
根据《2015年社会服务发展统计公报》，截至2015年底，全国共有社会组织66.2万个，比上年增长9.2％；吸纳社会各类人员就业734.8万人，比上年增加7.7％。
“社会组织对于就业的作用，首先就是吸纳就业的蓄水池效应。近年来，社会组织吸纳就业效应逐渐显现。”上海市静安区人社局局长王光荣说：“社会组织对就业的作用还表现在促进就业的催化剂效应。社会组织不仅是转岗分流人员、下岗失业人员、社会富余人员和其他困难人群就业和再就业的广阔天地，也是对这些人员开展各种公共就业服务的重要基地。社会组织在为困难人群提供就业保护、就业援助和就业服务过程中，能与政府、市场结合成合作伙伴关系，可以更好地使这种催化剂功能释放出来。政府、社会和市场三方力量在优化就业公共服务的过程中形成了一种合作伙伴关系。”
王光荣表示，社会组织对就业的作用还表现在促进均衡就业的平衡器效应。“社会组织的功能拓展，对解决结构性就业矛盾起到很大的作用。从未来发展看，社会组织能够使就业和稳定同步发展，弥补就业领域的市场失灵和政府失灵。一方面，社会组织不以营利为目的，但又允许按规定收取一定的费用，继续用于社会公益事业。这与政府直接提供服务的模式相比，社会组织解决了效率低下和政府不能有效提供服务的问题。另一方面，社会组织的公益属性能够成为政府社会福利政策新的承载者，弥补了完全由市场配置资源所带来的缺陷，保证公共服务的充分供给，而这种公益性要求其就业准入门槛降低，因而其就业促进功能具有稳定性和可持续性。”
政府应扶持社会组织助业
目前，上海、北京、广东、浙江等地在支持社会组织发展以及政府购买社会组织的服务等方面有许多制度创新。
以安吉乐为例，2016年，安吉乐策划和实施了“微谷”项目：通过“孵化器+加速器+运管服务”的资源整合，让就业困难群体走上自主创业之路。
受助对象小汪初中学历，求职困难，全家依靠丈夫理发为生，家庭收入低。在“微谷”项目中，小汪和其他受助对象在安吉乐的实训基地接受产后康复中医理疗技师培训，培训结束后会进行实操，通过考核后被安排计时上门服务。在实训中，导师根据个人的情况先进行创业能力测评，根据测评的结果，将受助对象编入不同的组群，为接下来的培育孵化发展创业团队奠定基础。
社会组织的发展，离不开政府的支持。安吉乐所在的临汾路街道通过发动就业援助员、居委会干部、社区志愿者等多方力量，帮助安吉乐提高知名度和公信力，使其能够迅速融入社区开展工作。临汾街道充分考虑到社会组织市场化的特性，形成政府出资购买服务的模式，既解决安吉乐的后顾之忧，又确保项目的成功实施。为扶持安吉乐的发展，临汾街道免费提供场地和设备，支持安吉乐各类助业项目的开展；提供人力支持，培育社区助业志愿者队伍；通过政府购买服务的方式给予资金扶持。几年来，临汾街道先后共投入100多万元购买安吉乐助业服务。
临汾路街道办事处副主任李斌表示：“政社合力助业的成效取决于合作方向的把握，取决于合作机制的建立，取决于社会组织的发展能力和项目承接能力。只有双方秉承公益理念，优势互补，精诚合作，才能共同把社会助业的蛋糕做大做好。”
浙江海洋学院管理学院教授周学锋建议，国家在总结地方经验的基础上，应将鼓励社会组织的发展以及开发社会组织促进就业的功能作为一项中长期战略。政府应树立部门就业协调发展的思想，构建部门合作发展的伙伴关系和制度体系。
?
我国帮扶困难人员就业有关政策盘点
??? 《就业服务与就业管理规定》
第四十条 公共就业服务机构应当制定专门的就业援助计划，对就业援助对象实施优先扶持和重点帮助。
本规定所称就业援助对象包括就业困难人员和零就业家庭。就业困难对象是指因身体状况、技能水平、家庭因素、失去土地等原因难以实现就业，以及连续失业一定时间仍未能实现就业的人员。零就业家庭是指法定劳动年龄内的家庭人员均处于失业状况的城市居民家庭。
对援助对象的认定办法，由省级劳动保障行政部门依据当地人民政府规定的就业援助对象范围制定。
第四十一条 就业困难人员和零就业家庭可以向所在地街道、社区公共就业服务机构申请就业援助。经街道、社区公共就业服务机构确认属实的，纳入就业援助范围。
第四十二条 公共就业服务机构应当建立就业困难人员帮扶制度，通过落实各项就业扶持政策、提供就业岗位信息、组织技能培训等有针对性的就业服务和公益性岗位援助，对就业困难人员实施优先扶持和重点帮助。
在公益性岗位上安置的就业困难人员，按照国家规定给予岗位补贴。
第四十三条 公共就业服务机构应当建立零就业家庭即时岗位援助制度，通过拓宽公益性岗位范围，开发各类就业岗位等措施，及时向零就业家庭中的失业人员提供适当的就业岗位，确保零就业家庭至少有一人实现就业。
国务院《关于进一步做好新形势下就业创业工作的意见》
加强对困难人员的就业援助。合理确定就业困难人员范围，规范认定程序，加强实名制动态管理和分类帮扶。坚持市场导向，鼓励其到企业就业、自主创业或灵活就业。对用人单位招用就业困难人员，签订劳动合同并缴纳社会保险费的，在一定期限内给予社会保险补贴。对就业困难人员灵活就业并缴纳社会保险费的，给予一定比例的社会保险补贴。对通过市场渠道确实难以实现就业的，可通过公益性岗位予以托底安置，并给予社会保险补贴及适当岗位补贴。社会保险补贴和岗位补贴期限最长不超过3年，对初次核定享受补贴政策时距退休年龄不足5年的人员，可延长至退休。规范公益性岗位开发和管理，科学设定公益性岗位总量，适度控制岗位规模，制定岗位申报评估办法，严格按照法律规定安排就业困难人员，不得用于安排非就业困难人员。加强对就业困难人员在岗情况的管理和工作考核，建立定期核查机制，完善就业困难人员享受扶持政策期满退出办法，做好退出后的政策衔接和就业服务。依法大力推进残疾人按比例就业，加大对用人单位安置残疾人的补贴和奖励力度，建立用人单位按比例安排残疾人就业公示制度。加快完善残疾人集中就业单位扶持政策，推进残疾人辅助性就业和灵活就业。加大对困难人员就业援助力度，确保零就业家庭、最低生活保障家庭等困难家庭至少有一人就业。对就业困难人员较集中的地区，上级政府要强化帮扶责任，加大产业、项目、资金、人才等支持力度。
《社会救助暂行办法》
第四十二条 国家对最低生活保障家庭中有劳动能力并处于失业状态的成员，通过贷款贴息、社会保险补贴、岗位补贴、培训补贴、费用减免、公益性岗位安置等办法，给予就业救助。
第四十三条 最低生活保障家庭有劳动能力的成员均处于失业状态的，县级以上地方人民政府应当采取有针对性的措施，确保该家庭至少有一人就业。
第四十四条 申请就业救助的，应当向住所地街道、社区公共就业服务机构提出，公共就业服务机构核实后予以登记，并免费提供就业岗位信息、职业介绍、职业指导等就业服务。
第四十五条 最低生活保障家庭中有劳动能力但未就业的成员，应当接受人力资源社会保障等有关部门介绍的工作；无正当理由，连续3次拒绝接受介绍的与其健康状况、劳动能力等相适应的工作的，县级人民政府民政部门应当决定减发或者停发其本人的最低生活保障金。
第四十六条 吸纳就业救助对象的用人单位，按照国家有关规定享受社会保险补贴、税收优惠、小额担保贷款等就业扶持政策。
人社部、中国残联《关于开展2016年就业援助月专项活动的通知》
一、宣传到位。使辖区内需求就业援助的居民知晓各类就业扶持政策及其申报流程和具体经办机构；使招用就业困难人员、残疾登记失业人员等援助对象的用人单位了解相关优惠政策和具体办理程序。
二、走访到位。对辖区内符合条件的就业困难人员、残疾登记失业人员等援助对象开展上门走访，摸清人员底数和具体情况，进行实名登记，掌握他们的就业需求，纳入就业信息监测体系。
三、帮扶到位。根据就业援助对象的不同需求，分类提供岗位信息、技能培训、创业扶持等有针对性的公共就业服务。搞好援助后续跟踪服务，提升服务效果。
