去产能把职工安置摆在突出位置——访中国劳动和社会保障科学研究院研究员刘燕斌 

将就业安置作为首要任务

记者：政府工作报告指出，5年来，中央财政安排1000亿元专项奖补资金用于分流职工安置。那么，去产能过程中，职工就业安置工作的定位是什么？

刘燕斌：我国政府将职工就业安置工作始终置于去产能的优先位置。实践表明，做好受影响职工的就业安置工作，能有效推进去产能工作的顺利开展。在去产能中要优先解决“人向何处去”的问题。特别是去产能重点地区在制定产业、财税、金融等宏观经济政策时，应将解决职工就业安置问题作为首要任务，把优先安置职工体现在政府政策之中、企业去产能方案之中、公共就业社保服务之中以及资金保障等各个方面。

随着去产能工作的深入实施，产业结构必将进一步发生重大改变，这使得就业的结构性矛盾更加突出。因此，我国将去产能中职工就业安置工作始终作为“十三五”乃至更长时期就业工作的一个重点，摆在突出位置。这对于消除规模性失业风险、改善就业结构、稳定就业形势具有至关重要的作用；同时，对于推动完成去产能任务、乃至推动产业结构调整、增长动力转换都具有重要意义。

确定目标应立足当前着眼长远

记者：政府工作报告指出，要继续破除无效供给，化解过剩产能，淘汰落后产能。在这种形势下，下一步去产能职工就业安置工作的目标任务是什么？

刘燕斌：确定职工就业安置的目标任务应立足当前，着眼长远，把解决当前及“十三五”时期的目标任务和解决长远体制机制问题结合起来，为解决经济转型升级中的就业问题奠定基础、探索途径。

从这个角度出发，首先应对钢铁、煤炭、水泥等产能严重过剩行业职工就业安置目标任务作出全面部署安排。五年来，钢铁去产能已超过1.7亿吨，煤炭达到8亿吨；同时职工就业安置数量也达到110万人。随着产业结构调整加深，还将淘汰大量落后和过剩产能，影响大批就业岗位。因此，对于产能过剩行业职工就业安置的目标任务还应制定长期规划，作出全面部署安排。

其次，进一步完善和形成去产能职工就业安置的系列政策。近年来，国务院及有关部门、各地方和去产能企业制定并实施了多项去产能职工就业安置政策，也积累了许多宝贵实践经验。同时也应看到，在职工就业安置过程中仍面临诸多有待解决的问题，如去产能企业负担沉重、冗员过多、社保费拖欠、双重劳动关系等。因此，今后应进一步完善财税、金融、产业、环保、质量、安全等政策标准，特别是要形成一整套行之有效的促进就业、社会保障、劳动关系方面的政策措施，做好政策储备。

最后，去产能职工就业安置应与深化国企改革、调整有关法律政策相结合，注重标本兼治，形成长效机制。去产能安置职工中的诸多难题，在相当程度上暴露了一些国有企业仍存在许多与市场经济不相适应的突出问题。如有的国企承担社会职能负担过重，劳动用工不灵活，人员能进不能出等。因此，解决去产能职工就业安置问题应与深化国企改革紧密结合。

与此同时，在去产能职工就业安置工作中，劳动保障法律法规中有关劳动合同期限、失业保险的条款，在预防失业、促进就业等方面功能发挥不充分，制约了劳动力市场的灵活性，不适应经济转型升级中减少失业、促进就业的需要，应及时修订。

“有形的手”如何施策

记者：政府工作报告指出，化解过剩产能应坚持用市场化法治化手段。那么在职工安置过程中，市场作用与政府作用的关系应该如何处理？

刘燕斌：在去产能职工就业安置过程中，既要充分发挥市场的决定性作用，又要更好地发挥政府作用。市场和政府应形成合力，共同实现既减人增效、又保障职工权益的目标。这意味着，要充分发挥市场的决定性作用，尊重企业经营自主权，消除对企业用人的不当干预，使企业效益和劳动报酬真正能够反映市场供求关系；使劳动力要素能够随着市场供求关系变化在产业、行业、企业、地区间顺畅流动，在根本上建立劳动力要素与其他生产要素根据市场供求配置的新机制，并使得劳动力供求双方主体地位和权益得到切实保护。

在去产能乃至整个产业结构调整职工就业安置过程中，政府应注重完善、遵循和维护市场规则，通过立法、政策、标准、服务、监督等手段弥补市场失灵，更好发挥“有形的手”的作用，这可以体现在很多方面。例如，通过制定国家、人社领域事业发展规划，提出去产能、调结构、促就业、保民生的基本目标、遵循原则、政策取向等；制定政策，通过财税、金融、产业、就业、社保等政策支持企业转型升级和职工就业安置；通过提供就业、社保、培训等服务等帮助职工就业创业、享受权益；通过提供公益的岗位、失业保险、生活救济等兜住底线；通过执法监督，坚守劳动力市场规则，保护劳动者权益，维护社会公平正义。

记者：产能过剩企业职工就业安置所面临的问题，在地区、行业、企业之间差异很大。那么，制定职工就业安置政策时应该注意什么？

刘燕斌：去产能职工就业安置应突出重点、分类施策。

首先，优惠政策应向重点地区倾斜。去产能企业所处的地区大体可分为东、中、西三类。东部地区经济实力强，市场化程度高，就业岗位较多且公共服务能力较强。而由东到西，上述经济社会条件则逐渐减弱。特别是资源型城市在去产能职工就业安置中所面临的困难和问题最为突出。因此，国家、省、市去产能安置职工的优惠政策都应向相对欠发达的资源型特别是资源枯竭型城市倾斜，雪中送炭，增强政策的针对性和精准度。

其次，根据行业情况分类施策。钢铁、煤炭等行业在去产能职工就业安置中面临的困难和问题有许多明显差别。钢铁行业的突出特点是产业链长，去产能对上下游产业就业岗位的影响更加广泛。煤炭行业的突出特点是绝大多数煤炭企业分布在中西部地区，许多矿区远离城市，就业机会较少，职工对企业的依赖程度更高。同时煤炭行业职工的文化程度相对较低，工伤和职业病职工较多。鉴于上述情况，应针对钢铁、煤炭以及其他不同行业的特点、所面临的突出问题，分别制定和实施更加精准的促进就业和安置帮扶政策。

最后，针对企业特点精准施策。国企与民企在去产能职工就业安置中所遇到的困难和问题具有明显差别。市场对民营企业劳动关系双方的供求关系发挥了决定性作用，企业用工能够随市场需求增减变化；而国企员工普遍对企业具有很强的“制度期待”，往往不愿与企业解除劳动关系。因此，对于民企及其员工，重点是依法依规、切实保障劳动者在经济补偿、工资收入、社会保险等方面的合法权益；而对于国企职工，既要多形式、多渠道地解决当前职工就业安置问题，又要着力深化国企改革，为从体制机制上根本解决问题探索道路。（李小彤）

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