刘燕斌：构建积极的失业保险制度
构建积极的失业保险制度
人力资源和社会保障部国际劳动保障研究所所长 刘燕斌
我国的失业保险制度自建立至今20多年来，在“为国营破产企业职工等四类人员提供基本生活保障，保证改革顺利进行”过程中，在国企改革“两个确保”过程中，特别是在应对国际金融危机的冲击、通过“降、缓、补”等措施援企稳岗过程中发挥了重大作用，做出了历史性贡献，功不可没。
但与此同时，由于我国的经济社会环境与10年前《失业保险条例》颁布时相比，已经发生了很大变化，正在实施的失业保险制度在覆盖范围、待遇水平、费率调节、基金使用，特别是发挥稳定就业、预防失业的功能等方面，显现出越来越大的局限性，影响了失业保险功能作用的全面发挥。
在新的经济社会背景下，需要从我国的实际出发，借鉴国际经验，构建积极的失业保险制度，进一步赋予和充分发挥失业保险制度保障生活、稳定就业、预防失业的功能，为促就业、保民生做出新的贡献。为此，提出以下5点建议。
建议一：积极扩大失业保险覆盖面，使失业保险发挥更大的作用
能够大面积覆盖工薪劳动者的失业保险制度是充分发挥失业保险作用的前提和基本条件。2009年底，我国失业保险参保人数为1.27亿人，仅约为城镇就业人员3.13亿人的40％；参保的农民工人数为1643万人，仅约占2.3亿农民工的7%。这意味着我国城镇仍有很大比例的从业人员在遇到失业风险时得不到失业保险的保护和帮助。
中外比较，美国、英国、德国失业保险覆盖率分别达到全部劳动力的74%、86%和68%。按照国际劳工组织《社会保障最低标准公约》规定，失业保险覆盖范围在全体雇员中不低于50%。显然，我国的失业保险覆盖面偏低。
鉴于此，当前需要加大扩大失业保险覆盖面的力度，扩面的重点：
1.尽快将农民工纳入失业保险范围。农民工是产业工人的主体。尽管目前的制度规定已经将农民合同制工人纳入了覆盖范围，但实际参保的人数相对较少。因此，应加大落实工作力度，尽快将尚未参保的农民合同制工人纳入失业保险覆盖范围。
2.把乡镇企业从业人员纳入覆盖范围。目前，大多数乡镇企业已经发展成为我国第二、三产业的重要组成部分，其从业人员同样是我国产业工人的一部分。因此，应突破二元经济结构束缚，统筹城乡失业保险管理，把乡镇企业从业人员纳入失业保险的覆盖范围。这样，能够有效扩大失业保险覆盖面，也利于推进我国的工业化、城镇化进程。
3.把完成职业培训或学业、服完义务兵役的青年求职者纳入覆盖范围。当前，大学毕业生等青年群体是我国促进就业的重点。尽管这部分人员未曾就业，也不是普通意义上的失业者，但对于他们，失业保险可实行“先赋予权利，再履行义务”的政策。国际劳工组织《促进就业和失业保护公约》第七章“新谋职人员特别条款”也规定，结束了职业培训的青年人，完成了学业的青年人，服完了义务兵役的青年人，以前的自营就业人员等10类求职者中至少应有3类享受社会津贴。目前，已有德国、比利时、丹麦、卢森堡等国家将完成培训或学业的人员纳入了失业保险覆盖范围。
建议二：着力增强失业保险促进就业的功能
这应是当前完善失业保险制度的重点，也是充实和丰富我国积极就业政策的重要方面。
1.树立新的失业保险理念，以构建积极的失业保险制度为目标，完善失业保险促进就业的功能。失业保险同就业的联系最为紧密。失业保险制度的最终目标应是使绝大多数失业者重新走上就业岗位。因此，失业保险制度应在保障失业者基本生活的基础上，大力促进就业，这样才有利于变被动为主动，化消极为积极。可以借鉴日本、韩国、加拿大等国“雇用保险”或“就业保险”的经验，重点增加我国失业保险促进就业的功能，使失业保险不仅是社会的“稳定器”，而且是促进就业的“推进器”，实现失业保险向就业保障的转变。
2.进行制度设计安排，放宽现行失业保险规定中促进就业项目的享受群体范围。现行制度规定，有资格领取失业保险津贴的人员，“领取失业保险金期间接受职业培训、职业介绍的补贴”可作为基金支出项目。这样，许多没有资格享受失业保险津贴的失业者，以及享受失业保险津贴期限已满但仍未就业的失业者就不能享受有关促进就业的待遇。这也限制了现行制度促进就业的功能。因此应考虑扩展现行的项目规定，将所有登记失业人员，均纳入享受失业保险职业培训补贴、职业介绍补贴等促进就业项目的范围。失业的农民工也应纳入其中。培训的时间、次数、技术等级、方式、所需费用等也应根据实际需要适当增加和改善。
3.适当增加能够强化失业保险促进就业功能的支出项目。应积极增加失业保险促进就业的支出项目，赋予失业保险更加充分的促进就业功能。借鉴国际经验，增加促进就业的支出项目可考虑以下几个方面：
一是设立“长期失业者就业补贴”和“特困家庭失业者就业补贴”，对聘用他们的在一定时间以上的用人单位给予工资补贴，或是由失业保险基金资助提供公益性岗位。二是设立青年就业困难补贴。青年失业是各国普遍面临的突出问题，借鉴发达国家经验，建议我国失业保险基金专门设立青年求职补助、实习补助、社保缴费补助等项目，重点帮助青年进入人力资源市场。三是设立创业资助项目，以创业带动就业。四是设立特殊时期失业风险补贴。我国是地域辽阔、自然灾害较为频繁的国家，同时，经济全球化也增加了我国经济运行中的风险。一旦灾害发生，就有可能造成失业的大幅增加。对此，失业保险制度应有预案，以便抵御集中失业带来的冲击。这次国际金融危机中，美国、加拿大、日本延长了失业津贴给付期限，扩大了失业保险金的救助范围，并向失业者提供了多方面的求职帮助，有效地缓解了失业危害。这些做法值得借鉴。五是对在就业特别困难地区创造就业岗位的企业给予补贴。例如，日本《雇用保险法》规定，对在就业困难地区，通过开创新事业，为当地居民提供就业机会的雇主进行资助。六是设立异地就业补贴。对长期失业者异地就业、或大学毕业生到异地基层或边远地区就业的，提供通讯、交通、搬家、住房等补贴。
建议三：使用失业保险基金稳定就业、预防失业
通过失业保险制度预防失业，是更加积极主动地治理失业、稳定就业的战略性举措，也应是我国积极的就业政策的重要组成部分。
1.对面临经济结构调整影响的从业人员，利用失业保险基金，进行转业转岗培训。当前和今后一个时期，结构调整和产业升级的力度会进一步加大，许多劳动者面临着转岗转业的挑战，应利用失业保险基金主动开展培训，变失业后消极被动救济，为失业前积极主动培训。这样既能够预防失业、稳定就业，也能够积极促进经济结构调整。
2.对于严重浪费资源、污染环境、资源枯竭的企业员工，利用失业保险基金，开展再就业培训和就业服务，使劳动者转向新的就业岗位。节能减排、保护环境是我国今后一个时期实现经济社会可持续发展的战略性举措。同时，也有许多资源枯竭企业的员工需要转岗转业。为此，应积极制订规划，利用失业保险基金开展转岗转业培训和就业服务工作，使受到影响的员工顺利走上新的就业岗位。
3.利用失业保险基金帮助困难企业稳定就业。国际金融危机爆发以来，我国实行社保补贴、岗位补贴的政策，取得了积极效果。建议继续完善“补贴”政策，适当扩大现有规定的适用范围、延长期限、提高待遇标准，允许使用失业保险基金同时开展在岗培训补贴、支付社保补贴、岗位补贴、求职补贴等，并实行动态化管理，积极发挥失业保险基金的作用。
建议四：适时调节费率，减轻企业和员工负担，保持基金收支平衡
根据经济和就业形势、企业和员工的负担能力以及基金使用情况，合理确定和及时调节费率，做到保证基金使用，保持收支适度平衡。
1.考虑实行浮动费率，鼓励用人单位稳定用人、减少裁员。例如，美国联邦政府规定，失业保险税率为5.4%。但允许各州根据企业解雇人数确定其应缴纳的税率，企业在上一时期解雇员工越多，税率越高；反之，则低。以此鼓励企业减少解雇、稳定就业。
2.因地制宜适当降低费率，减轻企业和员工负担，帮助企业稳定就业岗位。实践证明，前一阶段，为应对危机，政府出台降低失业保险和其他社会保险费率的政策，减轻了企业负担、稳定了就业岗位。但一些统筹地区基金积累依然过多，2009年底，全国失业保险基金结余达到1514亿元，相当于当年基金支出352.9亿元的4.29倍。这同多数经合组织国家基金收支大体平衡比较，显然结余过多。当然各地结余并不平衡，基金结余多的地区，应考虑及时、适当降低费率，逐步实现适度平衡。
发达国家调整费率大体有两种方法，一是定期调整。如：加拿大每年度进行评估、调整，保证基金足够支付一个财政周期，并留有一定储备金；二是根据经济形势和劳动力市场状况及时调整。如日本的雇佣保险费率2002年为1.75%（雇主1.05%，雇员0.7%），2006年下调为1.5%（雇主0.9%，雇员0.6%），2009年受危机影响，费率再次下调为1.1%（雇主0.7%，工人.04%）。
建议五：大力提高失业保险基金的统筹层次
提高失业保险基金的统筹层次有利于基金的调剂使用，能够有效增强抵御失业风险的能力。目前我国失业保险的统筹层次过低，统筹单位过多。绝大多数省都是以县为单位进行统筹的，全国的统筹单位约有2000多个。统筹层次过低，基金和各项管理分散，带来许多问题。
一是基金结余畸轻畸重，有的统筹地区基金大量结余，而大量统筹地区基金支付能力有限，有的甚至入不敷出；
二是不利于聚集资源，有效抵御失业风险，特别是不利于抵御特大自然灾害或金融危机等特大风险；
三是待遇标准、支出项目也会差异过多，不利于管理。特别是不利于建立和完善失业保险保障生活、预防失业、促进就业的新机制。因此，应考虑大力提高失业保险的统筹层次。首先是实现市级统筹，争取经过几年的努力，逐步实现省级统筹并建立中央调剂金。
