努力打赢职工分流安置这场硬仗——访中国就业促进会秘书长李春晖 

????去产能涉及职工将超500万人任务艰巨繁重

????问：你们认为，钢铁、煤炭两个行业去产能过程中，受影响职工有哪些特点？

????李春晖：国务院要求，从2016年开始，用5年时间再压减钢铁产能1亿至1.5亿吨；用3至5年时间，再退出煤炭产能5亿吨左右、减量重组5亿吨左右，预计钢铁、煤炭行业去产能共涉及需分流安置职工180万人，其中钢铁行业50万，煤炭行业130万。我们认为，这只是两个行业中直接受影响的职工数量，是比较保守的数字，加上受影响的上游产业和附属企业，两行业去产能所涉及的职工规模会大得多。

????通过对钢铁、煤炭这两个行业中受影响职工的分布、构成进行分析，我们认为，受影响职工具有以下几个突出特点。

????一是从地域上来讲，在钢铁、煤炭行业去产能过程中，职工分流安置任务较重的省份主要集中在河北、山西、辽宁、黑龙江、山东、河南、四川7省。其中多数省份长期以来作为重工业基地，始终围绕主体产业推动经济发展，在去产能过程中受影响最大。

????在这些省份内，去产能和职工安置任务又主要集中在几个重点城市。比如辽宁省的钢铁行业去产能和职工安置任务主要在辽阳市；其煤炭行业去产能和职工安置任务主要集中在阜新、铁岭、沈阳三市。河北省的钢铁、煤炭行业去产能和职工安置重点城市是唐山。

????二是从受影响职工的主体来看，此轮去产能受影响职工之中，国有企业职工占大头，涉及职工安置人数众多。同时，这些职工呈现出“三偏一单”特点：一是年龄偏大，多为“4050”人员；二是工龄偏长，职工平均工龄14年以上；三是文化程度偏低，高中及初中以下的职工为主要群体；四是技能单一，这些职工绝大多数在钢铁、煤炭行业干了大半辈子，业务技术单一。这些明显特点成为影响他们实现再就业的劣势和难点。

????此轮去产能受影响职工之中，受影响的民营企业普遍规模较小，职工数量相对较少。

????三是关联产业和重点区域受牵连、冲击程度不可低估，应足够重视。钢铁、煤炭行业的特有性质决定了这两个行业产业链比较长，涉及的上游产业和附属企业较多。根据钢铁行业协会数据和我们对调查了解情况的分析，钢铁、煤炭行业关联产业的就业乘数至少分别为1∶4和1∶2.5。按照“十三五”时期直接涉及职工分别为50万、130万计，预计在此期间，全国因这两个行业去产能直接和间接涉及的职工将超过500万人。不仅如此，有一批城市是以这两个行业作为支柱产业的，城市中许多产业都与这两个行业密切相关，在去产能过程中也会受到冲击或牵连，当地城乡劳动者的就业、收入、消费乃至区域发展都会受到较大影响。在这些地区妥善分流安置去产能涉及的众多人员，任务将会更加艰巨繁重。

????安置职工工作有政策有突破但存在落实不到位情况

????问：结合调研情况，你们对我国钢铁煤炭行业去产能过程中职工分流安置现状是如何判断？

????李春晖：结合调研情况，我们对职工分流安置情况主要有以下四点判断：

????一是安置职工工作有政策，有突破。国务院及有关部门相继出台文件，对去产能过程中的职工安置工作作出具体规定。各地政府积极组织实施，及时出台实施意见，一些条件较好的地区在推进去产能工作的同时，职工安置工作也有新的突破。如江苏省对重点煤炭企业即徐矿集团的帮助和支持力度很大，在实行政企对接、提供精准就业服务等措施的同时，在资金上提供了有力的支撑。企业只负责支付拖欠的职工工资，补缴应缴纳的社会保险费，其他所需费用，包括内部退养、解除劳动关系需支付的经济补偿金等均由省级财政承担。

????二是去产能年度计划虽已完成，但职工安置工作相对滞后。尽管绝大多数省份和城市出台了分流安置职工的相关政策，但一些地方只是“克隆”了国家政策，本身推力不足，缺少结合地方实际细化和可操作的具体措施。有的产煤大省，2016年的煤炭去产能任务虽已基本完成，但职工的分流安置任务比较滞后。

????三是政策指向很明确，但存在落实不到位情况。人社部等七部门《关于在化解钢铁煤炭行业过剩产能实现脱困发展过程中做好职工安置工作的意见》，明确了做好工作的指导思想和分流安置职工的渠道和措施，对有序推进去产能职工分流安置工作和维护社会稳定具有重要作用。但目前在贯彻中还存在落实不到位情况，必须引起警觉。表现在：企业的安置方案不到位，难以落实；企业分流安置职工不到位，矛盾叠加或后延。一些国有煤炭企业集团将需分流安置职工的大部分或全部实行内部安置，安排到当地或异地本集团所属的其他煤矿。这样做虽然缓解了安置工作的一时之急，但却增加了其他煤矿的冗员，形成了新的矛盾和隐患。另外，民营企业职工安置不规范，潜藏隐患。

????四是安置资金虽有安排，但保障明显不足。对去产能工作，中央财政预算安排了1000亿元作为专项奖补资金，用于职工分流安置。各地反映此项资金对推动工作会产生一定作用，但远远不能满足需要。同时，就业专项资金不足，也影响困难地区职工安置。在去产能过程中，一些企业按规定享受了援企稳岗补贴，有助于职工分流安置。但由于现行政策的规定，欠缴失业保险费的困难企业却无法享受政策支持，准备退出的企业更难享受援企稳岗政策，导致现行失业保险政策难以发挥更大的作用。

????多因素制约工作开展需高度重视加以克服

????问：在职工分流安置工作中，有哪些制约因素影响工作的开展？应如何克服这些制约因素？

????李春晖：调研中我们感觉到，有四方面的因素制约工作的开展，需要高度重视。

????一是市场倒逼机制有待强化，不能仅靠政府行政推动。国务院文件明确提出去产能的指导思想是“市场倒逼、企业主体、地方组织、中央支持”，但在实施中，一些地方和企业存在一些模糊认识和被动心态。有的地方感到去产能是行政指令，职工安置亦应依靠政府。有的企业持等待和观望态度，在分流安置职工困难面前不愿作为，等待政府发力援助。

????二是国有企业主体责任需突出，防止延续用人固有弊端。在上世纪末到本世纪初的国有企业改革中，一些行业的企业改革已经完成。与这些行业企业相比，当时钢铁、煤炭行业的国有企业改革未能深入进行，导致冗员严重、用工机制不活等历史问题凸显。企业面对自身改革不力造成的困难，仍未承担起主体责任，对去产能和职工分流安置工作缺乏积极性和主动性。如果再次错过改革的时机，将会使企业用人的固有弊端难以根除，甚至会进一步延续扩展。因此，必须进一步强化企业自身改革的意识和动力。

????三是国有企业职工转岗空间狭小，需转变观念打开门路。绝大多数钢铁、煤炭企业由于受行业技能单一的限制，辅助企业和其他企业几乎均与主业有关，与主体企业形成“一荣俱荣、一损俱损”格局，内部转岗空间十分有限。这种状况在煤炭企业更为突出。许多国有企业职工宁愿“等”“靠”，也不愿自主就业。因此，做好转变观念工作，调动多项手段谋划开发新的产业和职工分流安置渠道，是在去产能过程中企业应该积极践行的。

????四是城市产业转型困难，要想方设法扩大就业空间。在去产能过程中，在“以煤兴城”“以钢兴城”的资源型城市，区位优势没有、条件环境欠缺、人才匮乏是难以跨越的障碍。在这些城市中，与去产能关联的产业也受到很大冲击。因此，要以开拓的意识和创新的思路，千方百计开拓新的就业门路和领域。

????坚持“去、改、安”同步推进特定区域需特殊就业援助政策

????问：课题组对如何更好地推进职工分流安置工作提出了哪些建议？

????李春晖：根据我们对职工安置情况的研判，和对职工安置制约因素的探寻，加之对更好推进职工安置工作的思考，我们提出四条建议。

????第一，要坚持去产能工作方向，实现“去、改、安”同步推进。“去”是指去产能，“改”是指国有企业改革，“安”是指职工安置。一是应将去产能工作与深化国有企业改革同步安排，一并推进。去产能、调结构、促转型，是供给侧结构性改革的重大举措，是钢铁、煤炭行业实现转型升级和脱困发展的必由之路，因此，决心不能动摇。有关方面应深入研究钢铁、煤炭市场供求趋势，以科学、合理的判断，引导地方政府和企业消除误判，纠正软化、弱化倾向，既要服从大局、着眼长远，坚决落实既定政策，又要结合本地、本企业的实际，将深化企业经营和用人机制改革切实推进。在推动去产能和国有企业改革中，应将行政指令要求与构建市场倒逼机制有机结合，进而调动企业自身的积极性，促使企业承担应尽的主体责任。有关方面应主动借助去产能之机，着力推动钢铁、煤炭企业进行资源整合，或转型升级，做新做强；或重组、改制，转变生产经营机制。无论是去产能，还是深化国有企业改革，一个关键环节是做好职工的分流安置并革新固有的用人机制，对此，政府及有关部门应加强引导并给予支持。二是应将去产能工作目标与职工分流安置工作任务同步落实，一并督查到位。就业优先是基本国策，在去产能过程中更要予以充分体现。中央和地方各有关部门应把推动职工分流安置工作放在更重要的位置，充分发挥部门职能作用。对七部门联合制定的去产能职工分流安置政策，应加强指导、监督和检查，采取有力措施，抓好政策落实，并及时研究新情况，提出新举措。

????第二，建议制定特定区域就业援助政策，对困难地区给予强力支持。这个建议是课题组在听取了地方意见，参考了日本等国家在特定时期采取的特定区域政策的基础上提出的。因为在去产能过程中，一些地区特别是资源型城市，分流安置职工困难最大。为此，对困难地区应实行特定区域就业、社保政策，给予特别援助。对纳入特定地区范围的，在积极推动人社部、国家发改委、全国总工会等五部门联合开展的“东北等困难地区就业援助工作”的同时，可实行以下具体专项政策：一是中央财政奖补资金应加大支持，提高对特定困难地区的资金配比，使这项资金在职工分流安置中起到支撑作用，基本补足地方和企业的缺口。二是就业创业专项资金应实行倾斜，对特定地区在往年拨付数额的基础上增加投入，满足该地区为安置去产能职工扩大就业、开发岗位和支持创业、推进灵活就业的需要。三是针对特定区域存在的问题和实际需要，失业保险应实行专项政策：对欠缴失业保险费又一时无力补缴的企业，可以根据职工分流安置实际情况给予援企稳岗补贴、社会保险补贴，或其他方式的支持。对去产能企业解除劳动关系的人员，应按时足额支付失业保险金，保证其合法权益。对失业保险基金保障能力不足的城市，可由省里动用调剂金予以支持。四是应积极申请和协调国家社会保障基金对特定地区给予支持。五是社会保险和职业培训专项政策一并跟进。对特定地区可实行一定时期的降低有关险种费率、减免社会保险费等政策。对这些地区的职业培训，可按照人社部的特定培训计划再重点细分，专门指导推进。六是就业服务、职业指导和政策宣传工作实行专事专办。组织工作组进入企业，开办安置政策宣讲班和进行就业、社保咨询指导，做到一人一册，使分流职工心中有数，心里有底，就业有望。

????第三，把握就业生长点，大力推进灵活就业。大力发展灵活就业是缓解分流安置职工压力的一个重要选项。为此建议，一是应做好舆论引导工作。有关部门、有关方面以及困难地区，要搞好宣传和就业指导，使分流职工认清就业形势，从实际出发，树立正确的择业观念，主动寻找就业门路，积极参与灵活就业。二是应扩展现行政策。将需分流安置职工列为就业困难人员，纳入就业援助政策扶持范围。当地政府及有关部门应结合实际完善灵活就业政策，给予大力支持。在就业专项资金的安排使用上，要将灵活就业者的补贴算进大账予以保障。通过这些切实措施，引导、鼓励和扶助分流职工实现灵活就业。三是应抓好顶层设计。有关部门应将灵活就业作为全国就业的重要现象、重要领域和形式，对如何大力推动进行深入研究，提出更为有效的政策措施和具体办法，加强工作指导。

????第四，引导民营企业依规操作，保障员工合法权益。一是应按政策规定给予奖补资金。政策规定，中央财政奖补资金主要用于国有企业职工分流安置工作，也可统筹用于符合条件的非国有企业的职工分流安置。国家有关部门应加强督导检查，指导地方认真实施，应该给予民营企业奖补资金的，务必兑现。二是应采取符合实际的操作方式。为避免民营企业业主将奖补资金挪作他用，可由当地人社部门将应该拨付的资金单独建账管理，依据企业上报并经核准的名单，直接向员工支付部分经济补偿金等有关费用，不足部分，督导企业承担。三是有关部门应尽快制定具体管理办法。相应出台符合实际、针对民营企业的奖补资金使用和员工分流安置管理办法或指导意见，以促进地方和民营企业依规办事，规范操作。（赵倩）