化解过剩产能职工就业安置形势分析和政策取向 

党的十九大报告要求，坚持去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板，优化存量资源配置，扩大优质增量供给，实现供需动态平衡。李克强总理在2018年政府工作报告中提出要继续抓好“三去一降一补”，做好职工安置和债务处置。做好去产能中职工就业安置，对于推进去产能、调结构、转动力进程，有效治理失业、防范失业风险、稳定就业局势、兜住民生底线具有重要作用。

形势分析

过去5年，化解过剩产能取得明显成效，职工就业安置总体平稳。展望未来，化解和淘汰落后产能将随着经济结构调整持续推进，职工就业安置工作任重道远。

化解过剩产能取得明显成效

化解过剩产能是供给侧结构性改革的重大举措。5年来，化解过剩产能和淘汰落后产能工作扎实推进，以钢铁、煤炭等行业为重点的去产能工作取得明显成效，已退出钢铁产能1.7亿吨以上、煤炭产能8亿吨，安置分流职工110多万人。钢铁、煤炭行业生产经营状况得到明显改善，产能利用率显著上升。

化解过剩产能和淘汰落后产能将持续推进

从长远看，我国煤炭、钢铁、水泥、船舶、化工等主要行业的产能利用率仍然偏低，全国工业产能利用率也尚未达到79%83%的合理区间，并且存在许多技术工艺落后、耗能污染严重的落后企业。随着我国的科技进步，产业结构、能源结构的不断调整以及劳动生产率的提高，化解过剩产能和淘汰落后产能将持续推进。这些都将对现有的就业岗位和就业结构产生重大而深远的影响。

化解过剩产能职工就业安置形势总体稳定

5年来，党中央、国务院对做好化解过剩产能中职工就业安置工作高度重视，作出重大决定和部署，中央财政安排1000亿元专项奖补资金支持分流职工安置。人社部会同国家发改委、工信部、财政部等有关部门制定和实施了一系列配套政策和工作措施。主要涉及：将去产能中下岗失业人员纳入就业扶持政策体系；对去产能企业不裁员、少裁员，稳定就业岗位的，由失业保险基金给予稳岗补贴；用失业保险基金支持职工技能提升；为受影响职工提供专场招聘、劳务对接、技能培训等多方位、多形式的公共就业服务；对就业困难人员加大公益性岗位开发力度，提供托底帮扶；通过实施降低社保费率、完善社保转移接续、落实最低生活保障等政策，发挥社保安全网作用；指导企业依法依规处理好劳动关系，保障职工权益等。截至2017年末，已安置分流职工110多万人，超过应安置职工的60%。

总体来看，职工就业安置工作卓有成效、平稳有序。同时，近年来去产能职工就业安置的政策措施和做法经验，为在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力中解决好就业问题探索了路径、积累了经验，弥足珍贵。

化解过剩产能职工就业安置过程中存在不少难题

化解过剩产能、淘汰落后产能以及处置“僵尸企业”工作持续推进，必将进一步影响相关就业岗位。同时，钢铁、煤炭、水泥、化工等均属基础性产业，产业链较长，去产能不仅直接影响本行业职工就业岗位，而且还会间接影响上下游以及配套行业企业的生产经营服务岗位，进而波及更多人的就业。如钢铁主业每减少1个就业岗位，就会影响4-5个上下游相关产业的就业岗位。长远来看，我国经济结构转型升级、能源结构调整、节能减排、治理污染以及劳动生产率的提高，都会加速产能过剩和产能落后行业企业的调整重组、关闭破产，从而释放出大量劳动力，带来职工转岗转业、下岗失业问题。这一过程在短期内难以完成，职工就业安置工作任重道远。

政策取向

做好化解过剩产能中受影响职工就业安置工作，关乎经济转型升级和就业局势稳定，因此，需要明确定位、理清思路、完善政策；需要突出重点、立足当前，着眼长远，处理好市场与政府、改革与发展、当前与长远的关系；需要进一步完善去产能职工就业安置政策，从而不断丰富我国积极的就业政策，为做好新时代就业工作，实现更高质量和更充分就业目标服务。

一、将职工就业安置工作始终置于化解过剩产能的优先位置

实践表明，只有做好受影响职工的就业安置工作，才能有效推进去产能工作的顺利开展。在去产能中要始终坚持就业优先战略，坚持实施积极的就业政策，优先解决“人向何处去”的问题。特别是去产能重点地区在制定产业、财税、金融等宏观经济政策时，应将解决职工就业安置问题作为首要任务，把优先安置职工体现在政府政策、企业去产能方案、公共就业社保服务之中以及资金保障等各个方面。

二、将化解过剩产能职工就业安置作为就业全盘工作的重点，摆在突出位置

随着去产能工作的深入实施，产业结构必将进一步发生重大改变，这使得就业的结构性矛盾更加突出。因此，应将去产能中职工就业安置工作始终作为“十三五”乃至更长时期就业工作的一个重点，摆在突出位置。这对于消除规模性失业风险、改善就业结构、稳定就业形势具有至关重要的作用；同时，对于推动完成去产能任务，乃至推动产业结构调整、增长动力转换都具有重要意义。

三、进一步完善化解过剩产能职工就业安置的系列政策

近年来，国务院及有关部门、各地方和去产能企业制定并实施了多项去产能职工就业安置政策，取得了重要效果，也积累了许多宝贵实践经验。同时也应看到，在职工就业安置过程中仍存在诸多政策问题有待解决。如去产能企业负担沉重、冗员过多、社保费拖欠、双重劳动关系等。因此，在今后去产能及产业结构调整中，应进一步完善财税、金融、产业、环保、质量、安全等政策标准，特别是要形成一整套行之有效的就业、社会保障、劳动关系方面的政策措施，做好政策储备，以便妥善处理进一步去产能乃至整个产业转型升级过程中的职工就业安置问题。

四、去产能职工就业安置应与深化国企改革、调整有关法律政策相结合，注重标本兼治，形成长效机制

去产能职工就业安置中的诸多难题，在一定程度上暴露了一些国有企业仍存在许多与市场经济不相适应的突出问题。如有的国企承担社会职能负担过重，劳动用工不灵活，人员能进不能出等。因此，解决去产能职工就业安置问题应与深化国企改革紧密结合。与此同时，去产能职工就业安置中也显示出现有劳动保障法律法规中关于劳动合同期限，关于失业保险预防失业、促进就业功能发挥等方面，存在许多与当前劳动领域实际不相适应的地方，制约了劳动力市场的灵活性，不适应经济转型升级中治理失业、促进就业的需要，应及时修订。因此，应在去产能职工安置过程中，结合深化国企改革、完善政策法规，逐步形成符合市场经济要求的长效机制。

除此之外，在去产能职工就业安置过程中，要妥善处理市场作用与政府作用的关系。既要充分发挥市场的决定性作用，又要更好发挥政府作用。市场和政府应形成合力，共同实现既减人增效、又保障职工权益的目标。同时，产能过剩企业职工就业安置所面临的问题，在地区、行业、企业之间差异很大，特别是企业所在地区的经济社会环境对职工安置产生很大影响。因此，化解过剩产能职工就业安置应突出重点、分类施策，其中，优惠政策应向重点地区倾斜；根据行业情况分类施策；针对企业特点精准施策。（中国劳动和社会保障科学研究院 刘燕斌）